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2018-09-22 19:29 来源:网易

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探访荷兰:与中国土地制度最为相似的发达国家

2018-09-2209:16    作者:尹子潇  
如此,就会影响市场对资源配置的作用,影响资源使用效率,影响企业按市场规律发展。

  文/新浪财经意见领袖(微信公众号kopleader)专栏作家  尹子潇

  出了机场,一长列一尘不染的奔驰的车队有序地等待着旅客,也是提醒我这是曾一个大规模填海造陆的富裕国度的第一信号。

  我选择阿姆斯特丹作为主要目的地,是与当时在做的土地制度研究直接相关。与中国相似,阿姆斯特丹这座城市大多数土地并非私有,这在除了以色列之外的西方国家并不多见。

  所有制度的特殊性都可归结到历史原因,阿姆斯特丹也不例外。精卫填海的故事在这里真实地上演了数百年。荷兰近一半的土地都在海平面以下,几个世纪以来,大海是这个国度最大的敌人。从阿姆斯特丹的几何性极强的规划不难看出,这座城市从填补土地、规划设计、建造都具有强烈的人为痕迹:阿姆斯特丹火车站处于整个城市的几何中心,也就是原来爱塞湖(阿姆斯特丹港)中突出的湖心岛。

  在近五百年前开始的填海运动使得这片土地上的人民对公共服务部门有很强的信任。这样大规模的城市建设运动,所需要的资源统筹调动力远大于任何一项基础设施建设,也是仅靠任何一家私人部门之力难以实现的。因此,填海造陆的传统给了这里的人民独特的传统,土地是公共资源,是这个国家的每一个公民用双手创造出来的,也将服务于每一个公民,这是印在阿姆斯特丹人心中根深蒂固的概念。

  (图为阿姆斯特丹城市土地划分:红色、黄色均为市政府所有地,红色为已出租用地)

  在我的调研期间,这个城市正在准备着不久之后的一场大选。同西方其他国家一样,这里也充斥着左翼和右翼两派之间的激烈博弈。而土地制度方面的改革,也与这场竞选风波同时酝酿着 。

  一直以来,阿姆斯特丹在秉持着土地属于社会公共资源的大前提下,以75年为期限(也有60年)将土地使用权转让到私有部门手中,或直接以政府为主体进行项目开发。不论开发主体是公共还是私人部门,政府管理上设有非常完备的土地计划部门,为每一块土地的用途规划,房屋开发类型,房屋设计(类似我国详细规划,但具有法律效应),价格区间,未来收入回报流等进行一体化的规划。

  这种制度长久以来保障了政府有稳定的土地收入,并通过土地估值的不断更新(市政府对于每一个社区的土地价值有计算方法,并定期更新估值数据)来调整地租收入,以捕获城市化带来的土地增值部分,再将收入重新用于基础设施维护与公共空间改善等。

  右翼政府提出的改革方案,是呼吁放弃有时限的长期土地租期,而直接转向永久土地使用权(并不等同于完全私有制)。他们认为这种长期土地租赁制下的续期窗口会给政府带来很大的行政管理负担,土地估值也给公共服务部门带来巨大的人力成本,同时也认为这样的操作并无必要。在永久期限下,土地价格的浮动由土地使用者自行承担,政府仅需要在使用权转化的当年给土地估值,从而设定一个地租的初始值,之后的永久期限中,租赁者只需根据当年的通胀率调整后缴纳一定的地租。

  75年变为永久,这样看似慷慨的提案却遭到了市民的强烈反对。

  在阿姆斯特丹的历史记忆里,土地作为公共资源,以长期租赁的形式由政府转移到私有开发部门是约定俗成的做法。

  那么现在右翼政府的提议,将土地租赁期限从75年转变为永久租赁,遭到市民的反对,仅仅是因为改革违背了传统观念吗?

  要解答这个问题,需要先解释清楚土地制度改革的提议细则。

  土地的估值

  在现有的制度下,土地的估值理论上是每50年由政府根据当时的市场条件和城市发展状况重新计算。但在实际操作上,这个任务给公共管理部门带来不小的行政负担,因为每一块土地在的租赁期开始时间并不一致,不断的有新的土地租赁协议产生也不断有五十年到期的状况。

  而五十年不论对于一个人的生命还是对一所城市来说都是一个漫长的周期。五十年,对于中国这样的新兴市场来说土地价值足以翻很多倍,对于阿姆斯特丹这样的成熟发达地区来说,半个世纪之后的土地价值也难以预料。因此,不难理解在实际操作中,土地租赁者对于一块土地的投资以及对于房产收支的规划并没有考虑到五十年之后那么久远,也不可能做到。在五十年的重新估值节点到来之前的很长一段时间,这个重新估值的节点并不会引起很大的重视。真正在意五十年这个租赁期限的,仅仅是在土地即将到期时候(例如租赁期已过了40年,还有10年剩余)的土地租赁者。

  那么假设一个投资者站在还有十年就面临续期问题的时间节点,土地未来的价值对于他来说具有极大的不确定性。一方面,这个期限在客观上削弱了土地投资者的信心,另一方面在真正的续期节点到来时,在估值确定上的纠纷在所难免。阿姆斯特丹在解决这一特定纠纷方面有很多著名案例,采取的方式基本是“三方律师制”。即由土地租赁者,政府部门分别聘请一名律师,与一名土地估值专家共同组成三人小组,由该小组共同决定土地再估值的结果。

  可以想象,这样的纠纷在不断在城市日常生活中发生着,消耗着人力物力成本,也给政府带来很大的行政负担。也因此,在阿姆斯特丹竞选前夕,由右翼政府提出的废除土地期限租赁制度,转化为客观上与土地私有制差别很小的永久租赁制变应运而生了。

  转化的代价

  任何一项改革都会面对多重力量的博弈和多方利益的权衡。由有限期的土地租赁到永久化的租赁权,这中间有哪些重要因素的冲突呢?

  土地作为一项公共资源,不论在哪种社会制度下都有非常坚固的共识基础。即便是新自由主义盛行如美国,也会在zoning和房地产税征收等方面有着对于土地公共价值的体现。举个简单的例子,在美国,公民对于土地可以拥有百分之百的所有权,甚至地下范围直通地球地心的所有资源都属于个人。但如果你在自家土地上想盖起一栋玻璃幕墙表皮的高层建筑,那就不太可能不受到周围社区的强烈反对,因为不论是从采光和玻璃反光的光环境污染出发,土地如何使用都会侵犯到别人的私权。换句话说,土地开发的CALL OPTION一旦行使[TW1] ,就不可能不对社区和城市造成外部性影响,

  而土地所有权作为公有,在香港,新加坡,以色列,荷兰等很多地区都有很成熟的经验,实证地说明了公共土地所有权能够在很大程度上实现土地溢价回收。

  例如一块土地,在没有基础设施开发,配套的交通规划之前价值极低,即便是作为农业用地也离不开最基础的水源和交通条件。但由于基础设施的开发和城市的扩张,土地的价值很可能指数化地攀升,这部分价值的提升并不是由于个人对于土地的改善和地上建筑物的投资,而更多地受益于整个城市的发展和方方面面的城市化进程,因此土地增值的部分也理所应当地按照一定比例反哺给整个社会,用于其他基础设施的建设和城市公共空间品质的提升。

  在无限期的土地租赁下,土地估值仅仅在转化之时一次性完成,也意味着如果一块土地的价值在一年之内翻一番(这样的暴力增值往往受益于整体城市化而非来自于个人投资的努力),那么土地增值部分也将完全属于土地承租人和更多的土地投机者。这将在某种程度上促进土地投机性的投资,也将为其他基础设施再投资的资金来源带来难度。

  去期限的租赁制:谁来买单?

  另一方面,从个体来讲,从有期限的租赁条款转为永久租赁,理论上应当向土地所有者,即公共部门,补缴纳一部分的租金,使之等同于期限上延长所带来的个体收益。

  然而实际来看,前文已经提到,不论是地产投资者还是土地投机者在投资伊始都并未考虑到半个世纪之后的土地价值。这样的期限不论是对于个体生命周期还是城市发展来说都具有太大的不确定性。因此,在实际操作上,征收这部分时间差额的租金有很大的难度。

  以下图表,是政府说服公民补征收租金的合理性的一个侧面:

  黑色的加粗的折线,是假设在2017年将全部有期限的土地租约转化为永久期限。左端出发一开始的峰值,代表着公民补交时间差额地租的政府收入,在峰值出现过后,政府这部分的收入就变得很微弱了。那么总体看来,这样的转化会对政府收入产生怎样的影响呢?

  这个表格我简单翻译了下,关于折现率,通胀率和地租增长率等假设在此省略,直接给出计算结果:如果在2017年完成全部转化,那么在近100年里政府收入将变成现有制度下的78%,即以牺牲一部分公共收入为代价来实现转化;如果所有土地都等到期限已满之后再转化为永久租赁,那么政府收入将是现有的187%。

  总结来看,各项数据和复杂计算想告诉大众的一个简单结论是,越早申请期限永久制的转化,市民角度的支出越小,盈利越高。

  作为研究者,可能一项基本的素养就是对于复杂数字和复杂模型给出的结论保持怀疑和独立思考,对于导向性过强的研究结论尤其要警惕。一方面,这项改革对于土地溢价回收方面应当给出相应的补偿措施,另一方面,对于个体而言,为从如此长时间的有限期(半个世纪以上)到无限期的时间差额买单很难接受,对于个体而言,租赁75年土地和相比永久制,其实心理上的认知并无太大差异。也因此,这项制度改革的提议初衷虽然为减小行政成本,减小土地不断估值带来的公私纠纷,但是在操作层面其实面临着更大的潜在风险。

  最后值得一提的是,仅土地收入在阿姆斯特丹公共部门整体财政收入中的比重并不大。对于这座城市而言,土地改制这项提议下的关注议题中,公共收支变化并不算重点。

  (本文作者介绍:毕业于清华大学建筑学院,现就读于麻省理工学院规划系;CFA、CAIA持证候选人;曾供职于中美多家金融、地产基金、地产开发公司,致力于中美地产金融市场研究。)

责任编辑:张文

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文章关键词: 土地制度 荷兰
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